新时期云南城市建设中如何开展城市测绘工作的思考

　　侯至群 (昆明市勘察测绘研究院，云南昆明 650031)

　　摘 要：本文对目前云南省城市规划建设过程中在测绘保障服务方面存在的问题进行了较详细的总结，并就下一步如何开展城市测绘工作发挥测绘作用提出了一些建议性意见。

　　关键词：城市测绘;基础测绘;测绘作用

　　0 前 言今年，云南省的昆明、个开蒙、大理、曲靖、玉溪等大中城市相继开始了大规模的城市规划、建设和招商引资工作，云南省城市化进程全面提速。在新时期的城市规划和建设中，呈现了城市规划的龙头作用得到加强，城市空间布局广阔，基础设施建设加快，重点工程项目增多，城市管理日趋科学严格等特点，因此在城市规划、建设和管理等过程中都需要大量的城市基础测绘资料。然而，我省多数城市的测绘资料都不充分，造成了规划和建设工作的被动和滞后，城市测绘工作跟不上城市规划建设的速度已是现实。就测绘保障服务能力，胡锦涛总书记在今年提出了“加快信息化测绘体系建立，提高测绘保障服务能力”的重要指示。因此，在新时期云南省城市规划建设过程中，如何开展城市测绘工作发挥城市测绘作用的研究工作已迫在眉睫。

　　1 目前在城市测绘保障服务方面存在的问题现阶段城市规划、建设和管理对城市测绘保障服务提出了新的要求，城市测绘行政主管部门和测绘生产部门在测绘保障服务方面，主要存在以下问题：

　　1.1 测绘图纸资料方面

　　(1)测绘资料不全问题突出。大量城市规划建设的新区郡没有城市大比例尺图，如呈贡新城规划、呈贡大学生城开发建设、曲靖南海子工业园区开发、蒙自新区规划建设等需要的数字地形图，都是通过临时突击、加班加点、项目外包等方式完成的，没有充分体现测绘的基础性、前期性的作用，资料提供不适应城市发展的速度。

　　(2)测绘资料不现势。在城市概念规划、总体规划、项目选址、重点工程建设等方面，需要的大量小比例尺地形图资料老化，有些还是七十年代的图纸，根本不能满足规划要求;而且过时资料的使用还会导致领导决策失误、规划不科学、选址错误等严重后果，给国家造成重大经济损失，同时也会影响测绘行业的形象。

　　(3)测绘产品单一。目前城市规划、建设和管理过程中已运用了大量先进的技术，如GIS技术、电子报件、绿色通道、电子政务、数字城市建设、规划信息系统、城市综合管理信息系统等等，传统单一的测绘图纸资料均不能很好提供测绘保障，纸质图、光栅图、黑白航空影像图、分辩率低的卫星影像图等均不能满足对空间数据的深层次需求。

　　(4)测绘图纸资料销密过程复杂，适应不了城市建设的形势。目前大量建设项目和规划项目实行了国际招标，测绘图纸资料属机密或秘密级，销密时间长。现行规定适应不了城市发展的要求，也制约了空间数据的使用。

　　(5)提供的数字产品多为图形数据，属性信息少，不能满足各种专业GIS对数据的需求。

　　(6)临时突击的测绘成果质量普遍低下，不能或勉强满足国家规范要求，存在质量隐患。

　　(7)测绘图纸资料目录不齐全，资料分散，不能共享。

　　1.2 城市控制网方面的问题

　　(1)每个小城市都建立有自己的控制网，在合并构建成一个大城市后，必然存在建立统一的城市控制网的问题，如个开蒙城市群的建设。原来多个小城市控制网的存在，必然导致空间基准的不一致。

　　(2)城市控制网的面积不够。如曲靖城建控制网，当时建立只有244平方公里，曲靖城市的发展将来向马龙方向、越州方向拓展，必须将原来的控制网范围扩大。

　　(3)城市控制网的等级不够。原来城市规模小，只做了三(四)等GPS控制。随着城市空间规模加大，城市控制网等级也必须提高。

　　(4)有些新开发区根本没有基础控制点，一旦规划建设需要测绘资料，还必须从头开始做控制网，延误了时间。

　　(5)目前还有部分城市的国土部门和规划部门使用的控制网不一致，导致两者数据不能共享。产生上述问题的原因是多方面的，但主要为一是长期以来各级政府部门对测绘工作的不重视、不了解和没有投入必要的资金来进行前期的测绘工作，二是城市测绘管理或生产部门多年来也仅仅从单个测绘项目开展工作，没有系统性、深层次的制定城市测绘发展思路，准备不充分，应变能力差。

　　2　新时期如何开展城市测绘工作，尽快发挥城市测绘作用城市测绘作用要得到充分发挥，需要做的工作是多方面的。笔者认为主要应做好以下几个方面。

　　2.1 必须尽快开展云南的城市测绘发展战略研究城市测绘工作在由传统测绘向以空间信息为主的现代数字测绘转变的过程中，每个城市应结合各自的实际情况，以“如何强化测绘的保障作用和服务作用”为核心，将城市测绘工作与城市规划建设、城市发展和社会需求等紧密的结合起来开展战略研究，从而解决城市测绘中战略性、基础性、宏观性、可持续发展的一些根本问题，使城市测绘工作形成一个比较完整的框架体系。目前云南省城市中该方面的研究工作几乎为零。

　　2.2 尽快制定城市基础测绘计划城市基础测绘工作主要包括城市控制网的建立与维护、城市基本比例尺地形图的测绘与更新、城市地下综合管线的普查与动态管理、城市基础地理信息系统的建立与维护等。它具有基础性、公益行、前期性、权威性。保密性等特点，因此在制定时必须由市计委、财政、信息办、空间数据生产部门(规划、国土、房产、水利等)等部门共同参加，测绘行政主管部门牵头完成，并分年度实施和验收。在计划制定时重点考虑测绘产品体系、测绘技术创新体系、服务体系、测绘制度体系、空间数据管理及应用体系、资金投入体系等几个方面。该项工作必须引起高度重视，而且应尽快开展，否则城市测绘工作永远只能被动式、小范围、单一模式地服务于城市。

　　2.3 加强城市测绘立法和测绘监管工作新《测绘法》颁布后，测绘行政职能划归国土部门，许多条款也发生了重大变化，每个城市必须尽快加强本地区的测绘立法工作，以便于测绘工作走向法制轨道，同时也使测绘监管有法可依。对我省大中城市，近期重点在于四个方面：一是尽快制订本地区规范性的测绘管理办法和监管制度，如《昆明市测绘管埋规定》就应尽快修订;二是行政管理和监督机构必须建立并完善，目前县一级的测绘管理是薄弱环节，既缺人员也却资金，工作开展困难;三是目前有些城市生产测绘单位在规划部门，测绘行业管理在国土部门，两者工作都以测绘为基础，如何有效协调是当务之急;四是抓好测绘资料和目录的及时上交和测绘项目的验收，保证测绘产品质量和测绘资料的完整。

　　2.4 在城市基础测绘计划中，首先考虑实施城市控制网城市控制网是城市空间信息的的空间基准，在城市基础测绘工程中处于先行和基础地位。针对前面提出的控制网方面存在的问题，在构建新的城市控制网时，各城市必须考虑下列原则：

　　(1)在控制面积上应考虑城市今后的发展方向和空间布局，现在城市规划提倡要 50年、100年不落后，故我们拟建的控制网也应在50年、100年后仍然发挥作用。

　　(2)在点位选择上应考虑：一是三网合一，即平面网、水准网、重力网三网必须集成，有助于将来城市控制网的精化和扩充;二是新建网与本区域国家基本控制网、原有城市控制网有部分重合点，便于空间数据的相互转化和使用;三是城市首级控制网点必须加大保护，在今后测绘经费预算中增加土地征用费和测量标志的保沪费用;四是除了满足基础测绘以外，在城市防灾减灾等方面(如地面沉降观测)也要发挥作用。

　　2.5 加强多尺度的空间数据整合和集成

　　(1)应整合以前的所有测绘资料，防止重复测绘，并建立好基础测绘档案。目前是薄弱环节。

　　(2)在多尺度空间数据生产上，结合城市基础测绘和专业测绘工作，使城市基础测绘资料覆盖面更广、更完整，更现势。

　　(3)有条件的城市应建立城市基础地理信息系统;暂无条件的城市应分步实施，尽快完成测绘资料的数字化并以文件的方式管埋，然后向空间数据库过渡。

　　(4)多尺度的空间数据库的实施应与“数字城市”的建设通盘考虑，加强数据共享，避免“信息孤岛”。

　　(5)加强空间数据质量，严防数据垃圾。

　　2.6 以新技术、新产品来发展测绘产业，满足全社会对空间信息的要求城市测绘要形成以3S技术、4D产品为核心的较为完善的现代测绘新技术体系，提供科技含量高、信息量丰富的测绘产品，拓展城市测绘的社会作用和地位;要将服务领域从规划建设部门问全社会转变，实现传统测绘业务向信息产业、空间定位服务产业的转变;使城市测绘成果得到更好的延伸和发展，也为城市测绘部门寻求新的经济增长点

　　2.7 建立测绘项目招投标制度，逐步放开城市测绘市场测绘市场放开符合我国经济发展潮流，测绘项目(包括城市基础测绘项目)实行招投标制度是发展趋势，目前国内已有部分省开始实施。我省应尽快建立测绘项目的招投标制度，强化测绘监管，规范市场行为，打破城市测绘的行业垄断，有序培育并逐步放开测绘市场，符合国家的整体发展思路。因此城市测绘单位的体制要创新。产业结构也必须创新才能符合今后的形势。

　　3　结束语城市的飞速发展给城市测绘工作带来了生机，也带来了挑战，城市测绘工作面临许多新的问题。本文结合自己的实际工作，就新时期如何开展城市测绘工作做了一些肤浅的思考，虽然想法还不是很全面、系统和深刻，但希望该方面的研究工作能引起大家的重视并起到抛砖引玉的作用。